التنمية الجهوية في تونس: المعضلة السياسية والاجتماعية والملف المشتت

بالرغم من إقرار مبدأ التمييز الإيجابي في الدستور الجديد للجمهورية التونسية لسنة 2014 ، لا تزال الفوارق التنموية بين الجهات الميزة الأساسية للتنمية في تونس.

وقد أضرت السياسات الجهوية المعتمدة في تونس بعد الثورة بتسع ولايات تونسية كاملة لعل من أهمها ولاية تطاوين من الجنوب الشرقي، والتي كانت قبل الثورة مصنّفة من بين الجهات المحظوظة حيث توفرت فيها كل متطلبات التنمية المعتمدة في مؤشر التنمية الجهوية.

كما لم تنصف حكومات ما بعد الثورة كل من ولاية قبلي من الجنوب الغربي وولاية باجة من الشمال الغربي.

الاقتصاد التونسي أصبح على هامش التاريخ

الخبير الاقتصادي محمد الصادق جبنون

بينما انتفعت كل من ولاية صفاقس، من الوسط الشرقي، وتونس من الشمال الشرقي من السياسات المعتمدة من طرف حكومات ما بعد الثورة وأصبحتا تحتلان المرتبة الأولى في مؤشر المجموعات للتنمية الجهوية، الى جانب ولاية بن عروس.

التنمية الجهوية:

1 – المفهوم:

التنمية الترابية، قطرية أو جهوية أو محلية، هي عملية أو صيرورة داخلية (endogène) لجماعة ترابية (collectivité territoriale) تنطلق من الداخل لها أربعة مقومات تتمثل في النمو والتقدم والاعتماد على الذات والاستدامة.

فالعنصر الأساسي الأول هو مادي وكمي يتمثل في النمو (croissance) من خلال تطور الثروات وتراكمه ونمو الإنتاج المادي واللامادي وللاقتصاد ككل يفضي حتما إلى تغيير نوعي وهيكلي على المستوى المادي والذهني يتمثل في التحديث والحداثة وما نسميه التقدم (le progrès) من خلال التحسن النوعي لظروف الحياة وإطار العيش تشمل كل جوانب الحياة تشمل الحاجات الأساسية من غذاء وسكن ولباس وصحة وتعليم وعمل وثقافة وترفيه وبدأت تتوسع تدريجيا لتضم حقولا أصبحت أساسية في يومنا كالحرية والديمقراطية والمشاركة في الحياة العامة والمواطنة.

 فالتنمية الجهوية أو المحلية تستوجب وتتجاوز النمو المادي والمرافق والخدمات ولا تقتصر على هذين المقومين الأساسيين لتتعدى إلى ما هو هيكلي وبنوي أي النهوض بالجهة أو بالمنطقة من الداخل وجعلها تقوم بدور فعال على المستوى الوطني بشكل متكافئ مع الجهات الأخرى لتسهم في صيرورة البلاد والوطن ولا يتم ذلك إلا من خلال تمكين الجهة من آليات وإمكانات الاعتماد على الذات ولو نسبيا وبدرجة محدودة تبعا لإمكاناتها وخصوصياتها ومعوقاتها: أي  تمكين الجهة من مقومات الاستقلالية الذاتية والاستدامة.

 فالتنمية إذن، لا تقف عند التشغيل ولو أن الشغل يمثل، وبدرجة كبيرة، أحد مقوماتها من حيث خلق الثروة للمجموعة وللأفراد ومن حيث كونه مورد رزق للمواطن يمكن من الكرامة الإنسانية ولهذا جاءت هذه الثلاثية (شغل – تنمية – كرامة) مترابطة، متلازمة ومتدرجة في الزمن ومن حيث تطور المطالب أيضا في صيرورة الثورة التونسية.

فالتنمية الجهوية أو المحلية لا تقتصر على خلق مواطن شغل أو بعث بعض المشاريع أو المرافق وإن تمثل كلها أركان أساسية متلازمة.

فهي تتمثل أساسا في نفس الوقت في توفير الشغل وإنشاء التجهيزات الأساسية والاقتصادية وبعث المرافق الاجتماعية.

من مقومات التنمية الجهوية الإنصاف

الخبير في التنمية الجهوية عمر بلهادي

2 – أهداف ومقومات التنمية الجهوية:

هناك عدة أهداف للتنمية الجهوية يمكن أن نذكر أهمها وتتمثل أساسا في الإنصاف والنجاعة والتوازن والتضامن.

• تمكين الجهة من أن تقوم بذاتها على المدى البعيد حسب الموارد الذاتية والطاقات المحلية والخصوصيات المحلية لكي لا تبقي في إعالة تامة من طرف الجهات الأخرى أو الدولة وفي تبعية كاملة تترقب الإعانات وذلك عن طريق عملية إعادة التوزيع التعديلي على غرار التوزيع الاجتماعي والقطاعي لفائدة الفئات الفقيرة أو القطاعات الهشة أو المأزومة.
• الاستغلال الأمثل لكل الموارد والطاقات الموجودة بمختلف الجهات والمناطق بصفة ناجعة دون إسراف أو تبذير تبعا لمتطلبات التنمية المحلية التي تعتمد أساسا على الموارد المحلية بشكل يستجيب للاستدامة لنترك للأجيال القادمة مقومات التنمية.
• التنمية المنصفة لكل الجهات والمناطق والتي تصب في باب الإنصاف بين الأفراد، والتي تحتمها المواطنة. يمكن أن يتم ذلك من خلال العمل على الحد من التفاوت الجهوي والمحلي عبر مراحل يتم ضبطها تتحدد فيها الأهداف والآليات والاستراتيجيات والأطراف المعنية.
• التضامن الترابي يمثل ركيزة أساسية لمفهوم الوطن ويؤسس للمواطنة التي تنطلق من الانتماء (الماضي والحاضر) في اتجاه المستقبل المشترك. لهذا الانتماء ثلاثة أبعاد على الأقل : محلي وجهوي وقطري. فلا يجب أن يطغى الواحد على البعدين الآخرين وإلا وجدنا أنفسنا في الجهوية المقيطة أو المركزية المشطة التي تنفي وجود الجهة أو المحلية الضيقة التي ترتبط بولاءآت مصلحية أو عرقية.

3 – مقومات التنمية الجهوية:

للتنمية الجهوية عدة مقومات يمكن أن نقتصر على أهمها : الحجم المناسب والتنوع اللازم والبنية المجالية والسلطة الجهوية الممثلة والإمكانيات المالية التي تتناسب والمهمة المناطة بعهدة الجماعة الجهوية أو المحلية.

• الجهة تمثل المستوى الأول للتنظيم الترابي والسياسي للقطر وتضم عدة ولايات لكي تتمكن من أن تمثل سوقا اقتصاديا مناسبا على الأقل بالنسبة للمؤسسات الصغرى وحتى المتوسطة وبالتالي يتطلب ذلك حجما يفوق المليون نسمة.
• التنوع الجهوي : لا بد من أن تكون الأنشطة الاقتصادية تتسم بحد أدنى من التنوع يضمن التكامل والاندماج الداخلي لمختلف مناطق الجهة. فالتنمية الجهوية لا تقوم على التخصص. فكل الأقاليم المتخصصة تدخل في أزمة مهما طالت الفترة ونذكر هنا مثلا الحوض المنجمي، السياحة منذ اندلاع الثورة، الأحواض المنجمية ومناطق الغراسات الكبرى في العالم،… فبقدر ما يكون التخصص إيجابيا ومطلوبا بالنسبة للمستوى المحلي نظرا لصغر المساحة الترابية المعنية بقدر ما يكون التنوع هو القاعدة بالنسبة للجهة والإقليم.
• وجود شبكة حضرية: تتوفر الجهة على عاصمة جهوية تؤمن التأطير الترابي وتوفر الخدمات الاقليمية لمجموع سكان الجهة. هذه العاصمة تشع على نظام حضري متراتب يوفر مختلف المستويات الحضرية.
• الحياة السياسية للجهة : تقتضي التنمية الترابية وجود فاعلين محليين وكذلك  توفر حد أدنى من السلطة الجهوية والمحلية مما يتطلب تمكين الجهة  والمنطقة  والبلدية من مجالس ممثلة منتخبة تدير شؤونها بنفسها وتسهر على تصور خطط التنمية والتهيئة وعلى تنفيذها ومراقبتها ومتابعتها.
• التمويل: لا تستقيم أي عملية تنموية دون توفر التمويل المناسب مما يستوجب إرساء آليات وإنشاء مؤسسات للتمويل في شكل بنوك وشركات تنمية جهوية وبعث صندوق للتنمية الجهوية.
• إعادة النظر في اللامركزية واللامحورية : تطرح مسألة التنمية الجهوية إشكالية اللامكزية واللامحورية والحوافز الممنوحة (الجبائية والمالية والسياسية…) والآليات المعتمدة في ذلك. فهل هي كافية لتحفيز المستثمرين وجعلهم يتوطنون في المناطق الداخلية؟ وهل هي في مستوى تطلعات المستثمر والسكان على السواء؟
• الحوكمة: تتمثل الحوكمة الجهوية أو الحكم الرشيد الجهوي (géogouvernance) في التشريك الفعلي والايجابي لكل الأطراف المعنية بعملية التنمية الجهوية وتوزيع الأدوار بينها وتمكين المواطن من المشاركة في الحياة العامة التي تهم  الحي والمدينة والمنطقة والولاية والجهة.

الاقتصاد التونسي يشكو فقرا كبيرا

الخبير الاقتصادي محمد الصادق جبنون

قياس التنمية في الجهات:

بالاعتماد على الدراسات الاقتصادية في مجال التنمية الجهوية، يستند أغلب الخبراء من أهل الاختصاص على مؤشر التنمية الجهوية لقياس مدى التقدم في تنزيل السياسات العمومية على الجهات.

وقد اعتمدت وزارة التنمية والاستثمار والتعاون الدولي، عبر المعهد التونسي للتنافسية والدراسات الكمّية، على مقاربتين لقياس هذا المؤشر.

 استندت المقاربة الأولى، المعتمدة في سنة 2012، على أربع مجالات وهي مستوى العيش والتشغيل، والمعرفة، والصحة والسكان والعدالة والإنصاف، وطبقتها على بيانات ما قبل الثورة لتصنيف الجهات التونسية قصد اعتماد هذا التصنيف كمفاتيح توزيع للنفقات العمومية من أجل توازن أفضل للتنمية في الجهات. 

وخلال سنة 2018، غيّر المعهد التونسي للتنافسية والدراسات الكمّية من مقاربته لقياس مؤشر التنمية الجهوية وطبّقها على المعطيات الاحصائية لسنتي 2015 و2018 ليصنّف الجهات حسب مؤشر التنمية الجهوية الجديد قصد اعتماده كقياس لجودة السياسات الجهوية وقدرتها على اصلاح التوازنات الجهوية المنخرمة لصالح الجهات الساحلية وعلى حساب المناطق الداخلية.

وتعتمد هذه المقاربة الجديدة على أربع مجالات أخرى وهي متطلبات الحياة الضرورية، والمستوى الاجتماعي،  وجودة رأس المال البشري وحجم سوق الشغل وقدرته على امتصاص اليد العاملة المتواجدة في الجهة.

واستنادا الى المقاربة الأولى، يتكون مؤشر التنمية الجهوية من أربع مجالات :

• مستوى العيش والتشغيل: يعتمد مؤشر التنمية الجهوية لقياس مستوى العيش والتشغيل في المحافظة على نسبة الفقر فيها وعلى نسبة التزوّد بالماء الصالح للشراب ونسبة الربط بشبكة الصرف الصحي وكذلك على عدد السيارات لكل ألف ساكن. أمّا مستوى التشغيل، فيقاس بنسبة البطالة وبعدد المؤسسات الصغرى والمتوسطة لكل ألف ساكن.
• المعرفة بعنصريها التعليم والاتصال : لقيس مستوى المعرفة في كل منطقة من مناطق الجمهورية التونسية، وقع الاعتماد على نسبة الأمية ونسبة الالتحاق بالمدارس للفئة العمرية ما بين 6 و14 سنة وكذلك على نسبة الناجحين في شهادة البكالوريا لقياس مستوى التعليم. ولقياس مستوى الاتصال في الجهة، يستند مؤشر التنمية الجهوية على نسبة الربط بشبكة الانترنات ونسبة الربط بشبكة الهاتف القار والجوال.
• الصحة والسكان: يستند مؤشر التنمية الجهوية، في نسخته القديمة، على عدد الأطباء لكل ألف ساكن وعلى عدد الأسرة لكل مائة ألف ساكن بالنسبة للصحة وعلى المعدل الإجمالي للخصوبة بالنسبة للسكان.
• العدالة والإنصاف: لقياس هذا المجال الرابع من مؤشر التنمية الجهوية، يعتمد المعهد التونسي للتنافسية والدراسات الكمية على معدلات الجريمة لكل ألف ساكن لقياس مؤشر العدالة وعلى الفوارق بين الرجال والنساء لقياس نسبة التمدرس وعلى نسبة النشاط لقياس مؤشر الإنصاف.

أمّا في نسخته الجديدة، فيعتمد مؤشر التنمية الجهوية على أربع مجالات أخرى مختلفة تماما على المجالات المعتمدة في

ففي نسخته الجديدة، يعتمد مؤشر التنمية الجهوية على أربع مجالات مختلفة وهي :

• المتطلبات الضرورية للحياة من بنية تحتية ومرافق عمومية وسهولة النفاذ الى الخدمات الصحية والترفيهية : يعتمد المؤشر في نسخته الجديدة على المعطيات المتعلقة بكثافة شبكة الطرقات وقرب الجهات من المطارات والموانئ وبنسبة التزوّد بالماء الصالح للشراب وبنسبة الربط بشبكة الصرف الصحي وبعدد الصيدليات وعدد الأطباء العموميون وعدد الأسرّة في المستشفيات لكل ألف ساكن وكذلك بعدد وسائل الترفيه وتنوعها لكل ألف ساكن.
• المستوى الاجتماعي : لقياس المستوى الاجتماعي لمنطقة ما، يعتمد المؤشر على عدد العائلات المعوزة لكل ألف ساكن وعلى نسبة الأمية ونسبة الفقر وعلى صافي الهجرة وكذلك على مؤشر التبعية السكانية.
• جودة العنصر البشري : تستند المقاربة الجديدة على كل من عدد التلاميذ لكل قسم وعدد التلاميذ لكل معلم في المرحلة الأولى للتعليم الأساسي وكذلك على نسبة المتعلمين من السكان.
• حجم سوق الشغل : يعتمد المؤشر في نسخته الثانية على نوعين من المعطيات. النوع الأول من المعطيات تمكّن من قياس قدرة سوق الشغل على امتصاص اليد العاملة المتواجدة في الجهة من نسبة البطالة وعدد المؤسسات وعدد عروض الشغل لكل ألف ساكن. والنوع الثاني من المعطيات والمتعلقة بطبيعة سوق الشغل، تخص التنوّع في عروض الشغل والتنوّع في النسيج الاقتصادي وعدد طلبات الشغل لكل ألف ساكن ونسبة التشغيل المؤجّر في المؤسسة و حجم المؤسسة الاقتصادية.

غياب الإرادة السياسية في تحقيق تنمية جهوية عادلة

الخبير في التنمية الجهوية عمر بلهادي

التنمية قبل الثورة وما بعد الثورة:

لم تكن التوازنات الجهوية والتقليص من الفوارق بين الجهات الشغل الشاغل لحكومات ما قبل الثورة بل أسهمت السياسات الجهوية المتبعة آنذاك في مزيد الفوارق الجهوية. واستنادا إلى المقاربة الأولى المعتمدة في قياس مؤشر التنمية الجهوية، تتوزع الجهات التونسية إلى خمس مجموعات :

• مجموعة، متكونة من 5 ولايات، مصنّفة الأولى من حيث التنمية الجهوية، تتوفر فيها كل متطلبات التنمية من مستوى عيش مرموق وحدّ أدنى من التشغيل وخدمات صحية دنيا ومستوى مقبول من المعرفة والعدالة والإنصاف وهي الولايات الخمس التالية: أريانة، بن عروس، المنستير، سوسة وتطاوين.
• المجموعة المصنفة الثانية والمتكونة من 7 ولايات لا تتوفر فيها كل متطلبات الحياة الأربعة وينقصها عامل العدالة والإنصاف بالنسبة لولايات تونس، بنزرت وصفاقس ومستوى العيش والتشغيل بالنسبة إلى ولاية منوبة والصحة والسكان بالنسبة إلى ولايات نابل، قابس وقبلي.

 وبالرغم من عدم توفر عامل العدالة والإنصاف، تتبوّأ تونس العاصمة المرتبة الأولى في مؤشر التنمية الجهوية نظرا للمستويات العالية والبعيدة عن مؤشرات الولايات الأخرى من حيث مستوى العيش والتشغيل والمعرفة والصحة والسكان.

المجموعة الثالثة والمتكونة من 3 ولايات ينقصها عاملان من عوامل التنمية الأربع وهي مستوى العيش والتشغيل والمعرفة بالنسبة إلى باجة والصحة والسكان والعدالة والإنصاف بالنسبة الى مدنين ومستوى العيش والتشغيل والعدالة والأنصاف بالنسبة الى توزر.

المجموعة الرابعة تتكوّن من 4 ولايات وهي الأقل حظا من حيث التنمية الجهوية، لا يتوفر فيها إلا عامل وحيد من متطلبات التنمية وهو العدالة والإنصاف بالنسبة الى ولايات قفصة، سليانة والكاف ومستوى العيش والتشغيل بالنسبة الى المهدية.

المجموعة الخامسة والأخيرة تتكون من 5 ولايات، وهي المجموعة الأكثر تهميشا والتي لا يتوفر فيها الحد الأدنى من متطلبات التنمية وهي ولايات كل من زغوان، جندوبة القيروان، القصرين وسيدي بوزيد.

وإذ من الصعب تقييم السياسات الجهوية للحكومات الأربع، الجبالي ولعريض وجمعة والصيد، على التنمبة الجهوية اعتمادا على مؤشر التنمية الجهوية بما أن المقاربة المعتمدة لقياس هذا الأخير تغيّرت كلّيا، إلّا أنه يمكن الاعتماد على  تغيّر ترتيب المحافظات حسب المؤشر العام للتنمية الجهوية لإبراز مدى التحسن أو الضرر الذي لحق بالولايات من جراء السياسات الجهوية المعتمدة. ففي فترة الحكومات الأربع التي سبقت الشاهد، لم تكن الحصيلة في مستوى تطلعات الشعب التونسي الذي رفع شعار التوازن الجهوي أبان ثورة جانفي/يونيو 2011 بالرغم من الجهود المبذولة خاصة في حكومة الترويكا (الجبالي ولعريض) والتي اعتمدت على مقاربة جديدة في توزيع الاعتمادات المرصودة لنفقات التنمية استنادا على مفاتيح توزيع يأخذ بعين الاعتبار ترتيب المحافظات في مؤشر التنمية الجهوية.

وقد أفادت حكومات ما قبل الشاهد سبع ولايات من مجموع 24 ولاية لعل من أهمها ولاية زغوان والتي اصبحت مصنفة في المجموعة الثانية بثلاث متطلبات للتنمية الجهوية بعد ما  كانت قبل الثورة مصنفة في المجموعة الخامسة، المحرومة من كل المتطلبات اللازمة للتنمية. وقفزت كل من ولاية سيدي بوزيد، معقل الثورة التونسية، وكذلك ولايات جندوبة والقيروان من المجموعة الخامسة الى المجموعة الرابعة وأصبحت هذه الولايات تتمتع بمتطلب وحيد للتنمية بعد أن كانت محرومة من كل المتطلبات.

كما أصبحت ولاية المهدية في المجموعة الثالثة بعد أن كانت في المجموعة الرابعة وولايات كل من تونس وبنزرت في المجموعة الأولى بعد أن كانتا قبل الثورة في المجموعة الثانية.

مادام هناك تجاذبات سياسية فالاقتصاد التونسي سيعاني

الخبير الاقتصادي محمد الصادق جبنون

وفي المقابل أضرّت هذه الحكومات الأربع بتسع ولايات كاملة لعل من أهمها ولاية تطاوين، والتي تراجعت من المجموعة الأولى الى المجموعة الرابعة حيث لا تتوفر فيها سوى متطلب وحيد للتنمية، وهو ما هيّأ الأرضية الملائمة للاحتقان الاجتماعي الذي انفجر مع حكومة الشاهد والتي عرفت ب”أحداث الكامور”.

كما انحدرت ولايتي قابس وقبلي،من المجموعة الثانية الى المجموعة الرابعة  وباجة من المجموعة الثالثة الى المجموعة الخامسة والأخيرة.

ويمكن القول أن أكبر مستفيد من السياسات الجهوية في حكومات الترويكا وجمعة والصيد، ولاية زغوان والتي تقدمت من المجموعة الرابعة الى المجموعة الثانية بينما تعتبر ولاية تطاوين والتي تراجعت من المجموعة الأولى إلى المجموعة الرابعة وبصفة أقل  قابس وقبلي من المجموعة الثانية إلى المجموعة الرابعة وباجة من المجموعة الثالثة إلى المجموعة الأخيرة من أكبر المتضررين في هذه الفترة.

ولم تكن حكومة الشاهد أفضل من سابقاتها من حيث جدوى السياسات العمومية المتوجهة الى الجهات المتضررة ولم تغيّر بتاتا في ترتيب المحافظات بل أن مؤشر التنمية الجهوية قد تراجع بصفة ملحوظة في كل الولايات.

فما عدى المجهود المبذول في ولاية تطاوين لإخماد فتيل الاحتجاجات الاجتماعية التي اندلعت في تلك الفترة، حيث تحسن ترتيب هذه الولاية بأربع مراتب كاملة، لكنها بقيت في المجموعة الرابعة الأقل حظا.

وحافظت جل الولايات وخاصة منها المهمّشة على ترتيبها في ذيل القائمة بل حتى المجهود المبذول من طرف حكومات ما قبل الشاهد في تحسين ترتيب ولاية زغوان، والتي تنتمي الى المجموعة الخامسة الأكثر تهميشا، قد طمس من طرف حكومة الشاهد وأصبحت هذه الأخيرة تحتل نفس مرتبتها قبل الثورة.

وتعتبر تونس العاصمة الولاية الوحيدة التي لا تزال تحافظ على كل مقومات التنمية بينما انحدرت ولاية بنزرت من المجموعة الأولى الى  المجموعة الثالثة، الأقل حظا، وفقدت عاملان هامان من مقومات التنمية وهما الجانب الاجتماعي والعنصر البشري بعد ما كانت من الولايات المحظوظة والتي تتوفر فيها كل مقومات التنمية..

أمّا في ولايات القيروان وجندوبة والتي تعتبر من المناطق المهمشة، قبل الثورة وبعدها، فقد ازدادت تضررا في الثلاث سنوات الأخيرة حيث فقدت العنصر الوحيد  التي كانت تتميز به وهو العنصر البشري.

ويقول الاستاذ الجامعي والخبير في التنمية الجهوية عمر بلهادي في حديثه لموقع “الصدى نت” لم تكن السياسات الجهوية بعد الثورة واضحة المعالم ولم تعكس التواصل والاستمرارية التي من المفروض أن تميّز سياسات الدولة في هذا المجال بل كانت في أغلبها متضاربة”.

بالتالي، عجزت الخطط الحكومية والخطاب السياسي عن الوفاء بالوعد القاضي بتحقيق تنمية جهوية عادلة”.

وتابع “في ظل العولمة الجارفة فإن الرهانات تعتبر أخطر بالنسبة للمناطق الداخلية حيث تعتبر الدولة, أكثر من ذي وقت مضى, الطرف الوحيد الذي يستطيع كسر الحلقات المفرغة وتعديل التوزيع المجالي للاستثمارات حسب ما يقتضيه التوازن الإقليمي والتنمية المحلية والمصلحة الوطنية في نفس الوقت بما في ذلك الاندماج في الاقتصاد العالمي بشكل يجعل المجال التونسي له من القدرة التنافسية ما يمكنه من منافسة الأقطار القريبة منا ومن المدن التونسية تضاهي جل المدن المتوسَطية على الأقل بصيغة لا تهمَش أكثر المجالات الداخلية خاصة وأن الفترة الراهنة تتميز بنسق متسارع للاندماج أوالتهميش في الاقتصاد المعولم بما في ذلك من انتقائية مجالية وقطاعية أكبر تخدم أساسا المناطق والمدن التي تعتبر حاليا مؤهلة أكثر من غيرها لتقوم بهذه المهمة بما في العملية أيضا من التهميش التَام والكلَي للمناطق التي تعيق العملية ولا تخدم هذا التوجَه أو لا تملك امتيازات تفاضلية”.

التنمية الجهوية غائبة في سياسات الدولة

الخبير في التنمية الجهوية عمر بلهادي